虽然我国刑事诉讼法规定检察机关享有不起诉权，但在司法实践中，检察机关对不起诉的适用非常审慎。据了解，目前检察机关不起诉适用率一般在2%至3%。
　　近日，在北京市海淀区检察院和人民检察杂志社主办的刑事一体化视野中的不起诉制度专题研讨会上，法学界人士和实务界人士呼吁:随着宽严相济刑事政策在实践中的运用以及轻刑化和非刑罚化的国际趋势成大流，不起诉制度的适用范围应当适度扩大。
　　2%不起诉率的背后
　　“我国相对不起诉制度适用范围狭窄，原因之一是受传统刑罚观念及防止起诉裁量权滥用的观念限制。”北京市海淀区检察院叶衍艳认为。
　　她说，检察官受传统起诉法定原则的惯性影响，对起诉便宜主义的价值缺乏认识，重打击轻保护，认为只有法院作出有罪判决才是实现社会正义。另一方面，检察机关内部普遍担忧相对不起诉制度的扩大适用，会使某些办案人员办理人情案、台阶案、关系案，因此在检察机关内部实际上是在不断限制相对不起诉的运用。
　　在她看来，“最高人民检察院2007年8月出台的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》规定了五种情形可以不起诉，但又规定五种情形必须符合刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定，实际上在一定程度上反而缩小了相对不起诉的适用范围。”
　　北京市东城区检察院李斌认为，不起诉制度流程不畅是其适用较少的又一原因。据介绍，目前对于不起诉案件一般是承办人提出不起诉意见，向处室领导、主管检察长逐级汇报，达成一致意见后，再提交检委会讨论通过。“而检委会召开的随机性、不确定性，容易导致案件非正常拖延。而且作出决定后，需要向被不起诉人公开宣布，并于决定后数日之内向上级检察机关提交结案报告、复查表、不起诉决定书等多种备案材料，导致承办人办案负担加重，诉讼周期拖延，这与不起诉制度分流案件、节约诉讼资源的初衷并不一致。”
　　“立法上的不足是不起诉制度适用较少的重要原因。”北京市崇文区检察院刘颖认为。刘颖分析，按照刑事诉讼法第一百四十二条的规定，刑诉法第十五条为绝对不起诉的情形，但第十五条规定的六种不追究刑事责任的情形并没有完全包含现实中出现的所有情形，使得检察机关在处理某些案件上仍无法可依。例如正当防卫、紧急避险、告诉才处理的案件，实践中一般做法都是建议公安机关将案件撤回起诉，这种程序倒流，使检察机关对此类案件无法自主处理。
　　最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室常务副主任万春认为，不起诉制度适用少与这项制度本身存在的缺陷有一定关系。万春分析，绝对不起诉中，犯罪行为非犯罪嫌疑人所为的应该属不起诉情形，但目前检察机关一般是书面说明理由后退回公安机关，造成程序倒流。刑事诉讼法修改时应该将其作为绝对不起诉的情形。其次，相对不起诉的适用范围窄。目前刑事诉讼法规定的“犯罪情节轻微”容易被理解为犯罪事实情节轻微，对量刑情节考虑不多。应该将相对不起诉行为范围适当扩大，同时考虑犯罪事实情节和量刑情节。
　　“相对不起诉的条件应当不限于情节轻微，比较轻微的也可以考虑，如可能被判处三年有期徒刑以下案件，未成年人、老年人、残疾人犯罪案件，过失犯罪的可以不起诉，涉及外交、国防利益的案件起诉不利于保护国家秘密的，可以通过特殊程序不起诉。”万春说。
　　扩大不起诉范围:基于现实需要
　　“起诉便宜主义是世界刑事诉讼发展的大趋势，我们应该适当扩大起诉便宜主义原则的适用范围，扩大检察机关的自由裁量权，建立附条件不起诉制度。”中国政法大学教授陈光中在研讨会上呼吁。
　　陈光中提醒，附条件不起诉制度的运作要注意几点:一是要达到事实清楚、证据确实充分的证明标准，不能用下台阶的方式把证据不充分案件用附条件不起诉来处理。二是对象应该为未成年犯、过失犯以及初犯、偶犯等社会危害性不大的人群。三是考验期间一般为一至三年，可由检察机关根据案件情况决定。四是加强对附条件不起诉的监督，可以将其纳人人民监督员的监督范围。
　　中国社科院法学研究所研究员刘仁文认为，目前国际上流行恢复性司法，刑法民法化也已成为一个趋势，而且司法界提倡宽容文化，不起诉制度吻合了这种趋势，有理论基础。目前我国不起诉制度适用的广度和深度都不够，探索的空间仍然很大。
　　他提醒，在适当扩大检察机关自由裁量权的同时，应当通过公开听证、媒体监督等方式对其进行监督，防止自由裁量权的滥用。而且应该与被害人做好恢复性工作，处理好与社区的关系，注重不起诉的社会效果。
　　随着我国法治建设的发展，刑事一体化已渐成趋势，北京大学法学院教授储槐植等专家提出，刑事一体化的内涵就是刑法和刑事诉讼法运行内外协调。北京市海淀区检察院史希宏认为，应该从刑事一体化的视角看不起诉制度的司法价值。我国不起诉制度与现代刑事诉讼理念相符，具有重要的社会价值。不起诉是检察院在对案件实体方面进行认识的基础上，依法作出终结诉讼的程序性结论，并非对案件实体作出处分决定，因而法律在赋予检察院不起诉决定权的同时，还赋予被不起诉人和被害人享有申诉权利及救济途径，从多方面对检察院行使不起诉这项裁量权予以监督，保障不起诉决定的公正。
　　北京市朝阳区检察院傅强认为，对犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人实行不起诉，可以减少其回归社会的障碍，不仅避免了刑罚的副作用，而且有利于进一步瓦解和打击其他犯罪嫌疑人。同时，也能提高诉讼效率和质量，节约有限的司法资源。
　　具体到操作上，傅强认为，要注意改变上级检察机关对下级检察机关的监督方式，改审批制为备案制。同时上级检察机关检查不起诉工作时，应该检查不起诉的质量，而不是限定不起诉的数量，保持不起诉的比例。更不能把不起诉数量的多少和比例大小作为衡量起诉工作好坏的标准。“检察机关应当排除外界干扰，严格按照法律规定独立行使不起诉权，同时也应加强监督，特别是上级检察机关应该重视对下级检察机关起诉到法院后判无罪的案件的监督。”
　　北京市海淀区检察院庄晓晶认为，很多国家都确认了检察官在行使起诉自由裁量权时体现公共利益的价值目标，我国立法也应根据公共利益的损益情况来决定直接不起诉还是附条件不起诉或暂缓起诉。
　　她建议，立法可以考虑三个层次的规定:第一是直接不起诉。依法可能判处拘役、管制、单处罚金或免于处罚的案件，行为人系初犯、偶犯，犯罪情节轻微、行为后果不明显、不存在刑事追诉必要的公共利益，可以直接作出不起诉的决定。第二是和解不起诉。因民间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或双方达成和解并切实履行，社会危害不大，可以作出不起诉决定。第三是暂缓起诉。对于犯罪嫌疑人可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，依法应予追诉，但检察院根据犯罪嫌疑人的年龄、性格以及境遇、犯罪情节和犯罪后的表现等因素，认为不起诉更符合公益的，经犯罪嫌疑人同意可以暂缓起诉，同时附三个月以上两年以下的考验期。
　　完善救济措施和监督机制
　　不可否认，由于自由裁量权在客观上存在可能导致司法专横和司法腐败的危险，因此对其监督制约不可或缺。我国目前对检察机关不起诉裁量权的制约是多层面和多层次的，公安机关、法院、被害人、被不起诉人、检察系统上级和同级不同部门都可以对不起诉决定进行监督。
　　但北京市海淀区检察院戚进松认为，如今的制约机制依然存在三个不足之处:一是被不起诉人的申诉权被动接受性强。被起诉人认为自己没有违法犯罪事实时，只能向检察机关系统内部提出申诉，而不能向法院请求审判，丧失了辩护权;二是公诉转自诉案件的权利制约被虚置。被害人缺乏必要的侦控手段，要获取证据 检察机关的不起诉决定很困难，这导致被害人自我救济的权利被虚置;三是对职务犯罪侦查案件的不起诉缺乏权力制约。一般情况下职务犯罪侦查案件的不起诉决定对被告人有利，他们很少提出申诉，这样就使检察院的职务犯罪侦查案件不起诉的制约环节出现空白。
　　戚进松认为，应该有步骤取消公诉转自诉制度，作为救济措施可以赋予被害人请求法院对不起诉决定进行审查的权利。完善备案审查制度，建立复查制度，改革对检察机关直接受理侦查案件不起诉的制约机制。完善不起诉决定公开听证制度，听取各方意见。
　　北京市石景山区检察院门美子经过调查发现，北京市某基层检察院2005年至2007年连续三年公安机关撤回案件数量及人数都超过不起诉案件数量及人数。对于公安机关要求撤回的，除特别情况外，检察机关一般都允许。对于检察机关建议撤回的，公安机关大多数也同意。“这种常年以来形成的‘默契’使不起诉制约机制几乎名存实亡，而且赋予公安机关制约检察机关不起诉的权限在实践中不能很好地运用。”

来源: 南宁刑事犯罪律师  

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